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摘要：
党的二十大首次提出加快建设农业强国，为做好新时代新征程“三农”工作提供了根本遵循和行动指南。党的二十届三中全会《决定》首次提出统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，对“完善城乡融合发展体制机制”作出战略部署，充分体现了党中央对新征程上城乡关系的科学把握。在此背景下，2024年12月17日至18日召开的中央农村工作会议，审议通过《中共中央、国务院关于进一步深化农村改革、扎实推进乡村全面振兴的意见》，强调在城乡融合发展的总体框架下部署推进乡村全面振兴，突出改革的引领和推动作用，为推进乡村全面振兴提供动力支撑。2025年1月23日，中共中央、国务院印发《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》，细化部署今后一段时间乡村全面振兴重点工作，充分体现了党中央对“三农”工作一以贯之的高度重视，抓住了中国式现代化建设的最大短板和最薄弱环节。2025年2月23日，中共中央、国务院公开发布的《关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》是党的十八大以来指导“三农”工作的第十三个中央一号文件，对2025年及今后一个时期的“三农”工作作出全面部署，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对“三农”工作一以贯之的高度重视。下一步，我们要全面贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作的重要论述和重要指示精神，健全推进乡村全面振兴长效机制，真抓实干做好2025年重点工作，推动农业基础更加稳固、农村地区更加繁荣、农民生活更加红火，朝着建设农业强国目标扎实迈进。为深入学习领会和贯彻落实中央一号文件精神，我院对中央一号文件进行了深度解读，本报告分四个部分：一、2024年“三农”工作保持稳中向好、稳中提质势头，二、深刻把握2025年“三农”工作面临的新形势新特征，三、牢牢把握2025年进一步深化农村改革、扎实推进乡村全面振兴工作的总体要求，四、加强党对“三农”工作的全面领导，健全推进乡村全面振兴长效机制。现将本报告第二部分内容公布以飨读者。
深刻把握2025年“三农”工作面临的新形势新特征
2025年是“十四五”规划收官之年，是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接5年过渡期的最后一年。需要看到，当前受多重因素影响，“三农”发展面临的内外部环境深刻变化，国际环境异常复杂严峻，各种不确定、不稳定、难预料因素增多，实现“三农”工作的目标要求更高、困难挑战更大、使命责任更重。
（一）确保粮食安全仍面临外部压力加大、内部困难增多的挑战
首先，我国粮食紧平衡的格局没有改变、供需缺口依然明显。2024年，我国人均粮食占有量达到500公斤，超出人均400公斤的国际粮食安全警戒线，但中国农业科学院相关测算显示，我国人均粮食需求量606.3公斤，粮食供需依然处于紧平衡状态。据国家小麦产业技术体系产业经济研究室估算，我国全年粮食消费总量在1.66万亿斤左右，总产量与总需求还有2000多亿斤的缺口需要进口弥补。随着我国居民生活水平提高，粮食消费结构升级，对肉蛋奶等转化粮需求增加，进一步推高粮食需求总量，据《中国农业展望报告（2024—2033）》预测，到2033年我国粮食消费量年均增长0.3%，未来粮食供需压力依然明显。
其次，粮食安全面临外部条件变化考验。我国粮食进口结构性矛盾突出，部分品种对外依存度高。海关总署数据显示，2024年全年，我国累计进口粮食量超过1.58亿吨，同比减少2.3%，其中，大豆进口量达到了创纪录的1.05亿吨，占到粮食进口总量的66%，同比增长6.5%，油菜籽进口量同比增长16.4%。从全球粮食市场情况看，当前全球粮食供给总量较为充足，但生产消费依旧处于紧平衡。联合国粮农组织（FAO）预计，2024年全球谷物产量28.41亿吨，消费量28.59亿吨，加上库存量8.74亿吨，谷物供给总量37.2亿吨。谷物库存消费比预计为30.1%，比上年下降0.7个百分点，但仍高于国际警戒线17%的水平。2025年地缘政治紧张加剧、主要出口国限制出口、加征关税等贸易政策变动，加上厄尔尼诺现象等极端气候事件导致的自然灾害冲击，都可能影响我国粮食进口的数量和价格，加大我国粮食进口压力。
再次，受国内资源、环境等因素制约，我国粮食稳产保供的难度越来越大。我国粮食总产量于2007年首次登上万亿斤台阶，2010年达到1.1万亿斤用了3年，2012年达到1.2万亿斤用了2年，2015年达到1.3万亿斤用了3年，2024年实现1.4万亿斤用了9年。一方面，我国人均耕地面积有限，耕地质量也存在退化现象，水资源短缺，生态环境压力加大，粮食生产面临的资源环境约束不断加大。另一方面，近年来，土地租金、劳动力成本、农资价格等农业生产成本持续攀升，挤压农民种粮收益。种粮效益低，部分农民选择外出务工或种植经济作物，影响粮食生产稳定。
（二）经济增长动能不足将制约乡村建设投入力度和农民增收水平
当前我国外部环境不稳定不确定因素较多，国内结构性矛盾突出，经济下行压力依然存在。
首先，乡村建设投入及融资渠道将面临制约。随着整体经济下行压力加大、地方政府财力不足会直接影响乡村建设资金投入。乡村地区本身经济基础相对薄弱，乡村建设项目普遍存在前期投入大、回报周期长、不确定性因素多等特点，融资难度较大。金融机构可能会更加谨慎地投放贷款，特别是对于风险较高的乡村建设项目。在宏观经济下行压力下，民营经济、社会资本面临经营压力，对参与乡村投资建设的意愿也会不足。
其次，未来持续推动农民增收面临更多考验。一方面，宏观经济下行压力下，农产品市场价格波动可能加剧，农民经营性收入将受到显著影响。另一方面，工资性收入占到农民收入的40%以上，是农民增收贡献的大头，但经济增长动力不足、就业容纳能力越来越弱，农民进城务工就业机会减少，工资性收入将受到冲击。国家统计局《全国农民工监测调查报告》显示，我国农民工主要从事六大行业，包括制造业、建筑业、批发和零售业、居民服务业、交通运输仓储、邮政业和住宿和餐饮业等，合计占比超过80%。其中，制造业用工中有90%是农民工，在贸易摩擦等因素影响下，制造业订单可能下降，加上AI、自动化等技术替代，企业用工需求也会下降。建筑业门槛低、收入高，曾是许多外出务工农民的打工首选，但近年来，随着装配式建筑的发展和BIM（建筑信息模型）等各类新兴技术的应用，以及建筑业本身规模的收缩，建筑业农民工的从业人数震荡下行。此外，从新业态新模式看，快递员、外卖骑手等岗位门槛低，正在吸纳越来越多农民工就业。但目前新业态就业平台趋于饱和，数据显示，目前全国外卖骑手已超1000万人，饿了么活跃骑手超过400万人，美团骑手以年均近20%增速攀升至745万人。随着平台市场业务、岗位竞争加剧，农民工就业机会和收入稳定性都将受到影响。
（三）统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴面临人口年龄结构和空间结构变化“双重”挑战
2023年，我国常住人口城镇化率达到66.16%，提前实现“十四五”规划目标。随着城镇化进入“下半场”，我国更加注重城乡之间的协调发展，推动城镇化提质增效，但目前统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴两大战略，面临人口年龄结构和空间结构变化“双重”挑战。
首先，我国老龄化不断加深、城乡倒置现象日益加剧。民政部数据显示，截至2023年末，全国60岁及以上老年人口2.97亿人，占总人口的21.1%，其中65岁及以上老年人口2.17亿人，占总人口的15.4%。同时，农村人口老龄化程度比城镇严重。2020年，农村60岁、65岁及以上老年人口的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99、6.61个百分点，已经进入中度老龄化阶段。北京大学国家发展研究院相关测算显示，到2050年，农村与城镇65岁及以上老人占总人口的比例分别为32.7%与21.2%，农村地区比例比城镇高出11.5个百分点。
其次，近年来人口流动导致城市间、城乡间人口分布不平衡问题更加突出。各市公布数据显示，2023年，合肥、贵阳、郑州、杭州、成都、深圳、上海、广州、长沙和西安等10个城市常住人口净流入最多，而重庆、周口、信阳、南阳、邯郸、昭通、毕节、衡阳、齐齐哈尔和邢台等城市人口净流出最多，其中，重庆市常住人口减少量为21.91万人，为近年来首次负增长随着我国城镇化、工业化的持续推进，大量农村青壮劳动力迁徙至城镇，城镇和乡村人口分化更为明显。2023年，我国城镇常住人口达到9.32亿人，比上年增加1196万人，与此同时，乡村常住人口4.77亿人，比上年减少1404万人。
老龄化叠加人口流失问题，导致统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴两大战略的难度加大。一方面，乡村日益空心化、碎片化，会带来房屋空闲、土地荒芜、基础设施闲置、农村老年人医疗养老等社会保障服务不足等诸多问题，对粮食生产、农业生产以及乡村社会的稳定和发展都构成威胁。另一方面，在新型城镇化过程中，老龄化也可能导致一些城市建设和维护的劳动力短缺，增加劳动力成本，影响城镇化的速度和质量。未来如何平衡城乡发展、促进人口合理流动、实现城镇化与乡村振兴的良性互动，成为亟待解决的问题。
（四）守牢不发生规模性返贫底线任务依然艰巨
2025年是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接5年过渡期的最后一年。今后持续巩固拓展脱贫攻坚成果，坚决守住不发生规模性返贫致贫底线，仍面临诸多风险挑战。近几年，旱涝等自然灾害多发重发，国内经济面临下行压力，脱贫人口收入来源的不稳定性和脆弱性更强，经济环境的变化和不确定性增加，可能会导致其再次陷入贫困。一些地区脱贫产业基础不牢，仍需加强扶持，还有一些产业由于市场等原因经营困难、难以为继。由于经济整体不佳，农民工外出务工的机会也可能减少，这会影响到农民的工资性收入。特别是脱贫人口收入来源的不稳定性和脆弱性更强，经济环境的变化和不确定性增加，可能会导致其再次陷入贫困。
中央一号文件提出，统筹建立农村防止返贫致贫机制和低收入人口、欠发达地区分层分类帮扶制度。对于农村低收入人口，重点是统筹开展农村低收入人口及防止返贫致贫对象的识别监测，强化对有劳动能力的农村低收入人口的开发式帮扶，加强社会救助兜底保障，注重激发内生动力，增强“造血”功能。对于欠发达地区，重点是促进这些地区振兴发展，有针对性地加大政策倾斜力度，通过东西部协作、定点帮扶等机制给予差异化支持，让欠发达地区在现代化进程中逐步赶上来，永久地守住守牢不发生规模性返贫致贫的底线。